东汉末年，灾害频繁。安帝以后，水旱蝗灾几乎接连不断，史称“连年灾潦”。受灾范围遍及全国，“青、冀之域，淫雨漏河；徐、岱之滨，海水盆溢；兖、豫蝗蝝滋生；荆、扬稻收俭薄……”。灾荒给生产带来极大破坏，人民普遍陷于饥荒，被迫流亡，他们“捐弃旧居，老弱相携，穷困道路”，“百姓弃业，流亡不绝”。
由于灾荒频年出现，而较重灾荒往往遍及全国大片土地，涉及几十万人民，因而灾荒救济的财政支出，成为汉代财政支出的一项重大负担。而灾荒对财政收入的影响，也是不能忽视的。
汉桓帝永兴元年，即公元153年，又一次灾荒袭来，“百姓饥穷，流冗道路，至有数十万户。”这时一项以货币政策代替财政政策的方案被提出，这一政策不仅改变了汉帝国的命运，也对中国历史造成了深远影响。
财政救灾探索
中国是一个有着悠久历史的文明古国，但与世界其他古代文明相比，中国所处的自然环境是相当恶劣而严酷的。英国历史学家汤因比指出：“人类在这里所要应付的自然挑战要比两河流域和尼罗河的挑战严重得多。”四千年前，一场全世界性的大洪水，世界上流传下来几十个民间传说或者史诗，只有中国的大禹治水采用了疏导的方式进行了治理。就是在这场大洪灾的治理中，中国形成了最早的国家与国家财政制度。
中国的理财思想也是在与各种自然风险的斗争中，不断充实和丰富的。中国很早就有了通过仓储救灾的思想，并将其融入财政制度。《礼记》写道：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。”在西周就形成了通过收支对口，均节财用，建立蓄积的理财制度，不仅要有年度收支计划，还要有三年、甚至三十年的中长期通盘考虑，认为只有如此，才能“虽有凶旱水溢，民无菜色”。汉代贾谊的《论积贮疏》里说：“夫积贮者，天下之大命也。”
加强粮食储备是古代财政的重要工作之一。历代理财者，无不想方设法加强国家储备，既要加强农业生产，推广农业技术，来推动粮食产量的提高（秦汉的财政首长就叫“治粟内史”，汉武帝时改称“大司农”）；又要巧妇强为无米之炊，通过授爵、赎罪等方式，鼓励富民捐粮增加国家粮食蓄积。
在粮食仓储的运用上，古代政府也不仅停留在开仓放粮，赈济灾民上，而在不断探索发挥财政政策的放大效应。毕竟国家财力有限，而需救济的灾民甚众，有时候更是旧灾未去，新灾又生。
战国时，魏国李悝发明平籴法，以粮食产量为指标。就是国家在产量高的年份以平价收购粮食，建立仓储，在歉收的年份再以平价卖出粮食。这样“虽遇饥馑水旱，籴不贵而民不散，取有余以补不足也”。
西汉时，大司农耿寿昌又发明常平仓法，以粮食价格为指标，在粮食价格低时，大量购买建立仓储，在各州郡遍设粮常平仓以蓄积，在粮价高涨时及时售出粮食，通过平衡供需来保持市场粮价的稳定。
这些措施使国家“仓廪实，蓄积有余”，对社会的稳定和可持续发展具有积极意义，也是财政政策的制度创新对国家和人民的重大贡献。
理论偏差
以价格信号代替产量信号，这是商品经济和货币经济发展的反映。货币自发明出来，就成为国家财政的重要政策工具。
战国初年的计然，较早从五行学说入手，提出以货币政策调节粮价来救灾的设想。其“岁在金穰，水毁，木饥，火旱”，“六岁穰，六岁旱，十二岁一大饥”，后来白圭的“太阴之卯穰，明岁衰恶，至午旱……”，都是希望在五行转换变化学说的基础上，找出灾荒的周期变化与货币的流通规律，提出救灾之策。管仲提出轻重之说，探索货币和粮食、万物之间的关系，通过轻重的调节来发挥政策意图，如他曾利用抬高粮价，诱使邻国粮食大量流入齐国，增加国家粮食储备。
当注意力集中于价格信号，往往忽视了实物量的基础。在汉初就不断有人提出，人民穷困，是因为物价太高，没有钱去购买，以为只要增加货币，就能有钱购买各种消费品类。国家不仅自己铸钱，还允许民间私造，政府为了增大发行量，私人为了牟利，中国货币史上第一次大规模而有记录的货币减重，由此展开。物资的缺乏和货币的减重，导致物价暴涨，粮价涨至每石5千钱，但幸而此时没有灾荒并行，而各项恢复生产的措施正在发挥作用。汉政府一面打击商人乘机囤积，一面加重钱币的铜含量。经过这场风波，政府认识到币值稳定的重要，但是还是认为只要维持钱币的重量，就能维持米价的稳定。
东汉时的张林，提出了相反的看法，认为粮食与其他商品的涨价，是因为市面上流通的钱太多，如果封钱勿出，收缩通货，如此，流通的钱少了，米价就自然便宜下去了。张林还反对连年灾荒导致米价上扬的说法，提出其他商品也都涨价了，是“万物皆贵”，所以米价上涨是货币购买力下降，与灾荒无关。这些对粮价、货币和救灾关系的认识充满矛盾和混乱，只能在实践中去纠正了。
沉重代价
到汉桓帝永兴年间发生大规模灾荒之时，国家财政已经很困难了。开始于汉顺帝时期的平羌乱之战已经花费了80多亿，现在段颎又提出54亿的新预算。正是在这样的背景下，朝廷又一次面临灾荒的袭击，本来开仓放粮，就一切大吉，但是连年灾荒，府库已经紧张，所以希望能有更巧妙的方式化解。这时有人上奏，提出铸造大面值的铜钱，认为人民饥荒，根源是粮价太高，是因为钱少了，如果钱多了，粮食价格就下来了，老百姓就买得起粮食，饥荒就自然解决了。当时粮价已经涨到每石150钱以上，而汉代粮食的平均价格是每石15钱左右。
汉桓帝得到这个建议，很高兴，马上下诏给群臣讨论。这时宗室刘陶提出反对意见，认为“当今之忧，不在货币，而在民饥。受灾以来，粮食尽入蝗虫之口，百姓所急者是朝夕之餐，与货币有什么相干。现在即使把沙砾都化为黄金，瓦石都变为宝玉，也解决不了百姓对食物的急需啊。如果民众无所食，愤然而起，愁怨之民，相应云集，危及国家，就是铸再多的钱，何能有救！”汉桓帝虽停止铸造大钱，但是还是增铸了货币，并开始铸造铁钱，二枚当一铜钱，发行了省陌钱。
到中平年间，粮价涨到1石700钱，饥荒不仅没能缓解，反倒更严重了，大量的灾民出外求生，成为流民。流民聚在一起，多次发生民变，起义队伍最喜欢攻打的就是各地的粮仓。其中规模最大的是黄巾起义，40万人一天之内在各地同时举义，使全国陷入混乱。但灾情还是没有缓解，接下来水旱、蝗灾、螟灾、大疫，接连不断，汉献帝赶紧加大铸钱力度，还把洛阳和长安的铜人、钟鐻、飞镰、铜马都熔了来铸钱。秦始皇统一天下后“收天下兵，聚之咸阳，销以为钟鐻金人十二，重各千石，置廷宫中”，本意是收缴天下兵器，消灭社会不安的隐患，他没有想到这些兵器最后化成数以亿计的铜钱，成为另一种兵器。
米价一下腾升到每石几万钱，长安城更涨到每石50万钱，让人瞠目结舌的程度。这是什么概念，汉代的1石，大概是今天的30公斤左右，也就是买30公斤的粮食需要1千多斤的铜。当时洛阳童谣称：“虽有千黄金，无如我斗粟，斗粟自可饱，千金何所值？”江淮间童谣称：“太岳如市，人死如林；持金易粟，贵于黄金。”正如我们知道的那样，两汉四百年江山在此时断送，中国陷入了长达400年的战乱之中，货币经济极度萎缩，粮食和布帛一度担负起货币的职能，直到唐代从新统一，创造出大唐盛世，还始终是“钱帛兼行”。我们以前过多关注政治和社会层面，往往忽视货币政策的作用，其推波助澜绝对不容忽视。
人们希冀对经济规律的掌握，发挥好财政政策，稳定物价，实现救济灾民的目标。但经济规律的掌握并不容易，虽说中国很早就从实践中掌握了了供需定律与价格的关系，并用“物多则贱，寡则贵”，“物以稀为贵”做了简明清晰的表述，但在运用中还是要反复摸索。无独有偶，在英国财政史上也有一个相似的故事，1845年爱尔兰发生大规模的饥荒，当时英国财政部组织运去很多粮食，低价抛售粮食，平抑当地粮食价格。但再便宜的粮食灾民也无力购买，这次灾荒使爱尔兰人口锐减了200万，几乎减少了1/4，180万人逃离家乡，出外逃荒。
人类对理论的探讨，总是在实践中艰难前行，不断总结错误，积累经验。必须充分认识价格与货币，与实物之间的关系，而实物量是最关键的。此后两千年，一直到清末，中国始终谨慎维持着常平仓制度，美国从二十世纪三十年代起就将之引入了罗斯福新政，直到今天，它仍然是美国政府农业政策的理论基础，还为它起了洋名字“Ever-norma Granary”。
来源：《新理财(政府理财)》2013年09期 史卫
